近年来，虚拟货币因其去中心化、匿名性等特点在全球范围内引发广泛关注，同时也成为金融监管的重要领域。我国对虚拟货币的监管政策历经多年演进，逐步形成了多层次、全方位的规范体系。本文结合2013年至2025年期间发布的核心法规及最新监管动态，系统梳理我国对虚拟货币监管的框架，揭示与虚拟货币相关的法律风险。
（一）2013年《关于防范比特币风险的通知》——首次明确监管基调
2013年12月，中国人民银行、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会联合发布《关于防范比特币风险的通知》，首次从法律层面界定比特币的性质：“比特币应当是一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的法律地位，不能且不应作为货币在市场上流通使用。”同时规定：
①各金融机构和支付机构不得开展比特币相关业务；
②加强对比特币互联网站的管理；
③强调反洗钱义务，要求交易平台履行客户身份识别义务。
该通知确立了我国对虚拟货币的“非货币化”定位，划定了金融机构的参与红线，奠定了后续监管的基本方向。其核心逻辑是通过限制传统金融机构与虚拟货币的关联，切断虚拟货币与金融体系的直接通道，防范风险向银行系统传导。
（二）2017年《关于防范代币发行融资风险的公告》（94公告）——全面禁止ICO及交易所
2017年9月4日，中国人民银行、中央网信办、工业和信息化部、工商总局、银监会、证监会、保监会联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》（又称94公告），明确：
①代币发行融资（ICO）本质上属于未经批准的非法公开融资行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动；
②再次强调代币或“虚拟货币”不具有与货币等同的法律地位，不能也不应作为货币在市场上流通使用；
③任何组织和个人不得非法从事代币发行融资活动；
④各金融机构和非银行支付机构不得开展与代币发行融资交易相关的业务；
⑤禁止代币融资交易平台从事代币与法币兑换业务，禁止为代币提供定价、信息中介等服务。
94公告是我国对虚拟货币监管的转折点，该公告的出台直接导致国内虚拟货币交易所集体出海，ICO融资模式被彻底封禁。此举有效遏制了非法集资、传销等违法犯罪活动，但也促使行业向去中心化方向转型。
（三）2021年《关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知》与《924通知》——严控能源消耗和防范虚拟货币交易风险
2021年9月3日，国家发展和改革委员会、公安部、财政部、工业和信息化部、国家税务总局、中国银行保险监督管理委员会、国家能源局联合发布《关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知》，将虚拟货币“挖矿”列为淘汰类产业，要求：
①全面清理整顿虚拟货币“挖矿”项目，严禁新增投资；
②对存量项目进行有序关停，实行差别电价政策；
③强调地方政府的监管责任，严防死灰复燃。
同期，2021年9月24日，中国人民银行、中央网信办、最高人民法院、最高人民检察院、工业和信息化部、公安部、市场监管总局、银保监会、证监会、外汇局十部门联合发布《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》（又称924通知），其中明确：
①虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动；
②境外虚拟货币交易所通过互联网向境内居民提供服务同样构成非法金融活动；
③参与虚拟货币投资交易造成的损失自行承担。
这两份文件从产业链源头（挖矿）到终端（交易）形成闭环监管，既响应了碳达峰、碳中和的国家战略，也进一步压缩了虚拟货币在国内的生存空间。
（四）2025年打击虚拟货币交易炒作专项会议——全链条高压态势
2025年11月28日，中国人民银行牵头召开专项会议，联合公安部、国家金融监管总局、最高法、最高检等12个部门部署行动，会议明确：
①再次强调虚拟货币不具有与法定货币等同的法律地位，不具有法偿性，不应且不能作为货币在市场上流通使用，虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动；
②特别指出稳定币极易被用于违法犯罪等活动；
③继续坚持对虚拟货币的禁止性政策，持续打击虚拟货币相关非法金融活动。
此次会议的召开意味着我国相关监管机构认为虚拟货币风险将长期存在，需要建立一个持久的应对机制，随时准备打击新出现的变种和手法。且此次会议汇集了13个部门，可以说是一次系统性、立体化的作战部署，会议提到的内容表明，2017年“94公告”的禁令、2021年将相关业务定性为“非法金融活动”的结论，其法律效力没有丝毫减弱，反而是持续加强。
（五）虚拟货币涉刑的司法解释与典型案例——刑事打击的精准化与常态化
2020年两高一部《办理跨境赌博犯罪案件若干问题的意见》第五条规定：对于将资金直接或者间接兑换为虚拟货币、游戏道具等虚拟物品，并用其作为筹码投注的，赌资数额按照购买该虚拟物品所需资金数额或者实际支付资金数额认定。
2021年两高一部《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（二）》第十条规定：电商平台预付卡、虚拟货币、手机充值卡、游戏点卡、游戏装备等经销商，在公安机关调查案件过程中，被明确告知其交易对象涉嫌电信网络诈骗犯罪，仍与其继续交易，符合刑法第二百八十七条之二规定的，以帮助信息网络犯罪活动罪追究刑事责任。
2022年最高院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》其中第二条规定：以虚拟币交易等方式非法吸收资金的，可按非法吸收公众存款罪定罪处罚。
人民法院案例库公布的冯某某诈骗案（2023-04-1-222-006）案例，明确了“虚拟货币具有刑法意义上的财产属性，可以成为财产犯罪的对象。”颜某康等非法经营案（2025-03-1-169-002）指出“协助他人将以外币购买的虚拟货币兑换为人民币，实现货币转换的，属于非法买卖外汇行为，以非法经营罪定罪处罚。”陈某等人掩饰、隐瞒犯罪所得案（2023-05-1-300-012）明确“明知是犯罪所得，利用虚拟货币转账、套现、取现，符合掩隐罪构成要件的可以认定为掩隐罪。”
以上规定及案例既包含了将虚拟货币作为犯罪对象实施盗窃、诈骗等犯罪，也有将虚拟货币作为犯罪工具实施非法吸收公众存款、集资诈骗罪和掩隐罪的，也有借虚拟货币的名义实施组织、领导传销活动罪的，或以虚拟货币为媒介进行非法换汇的。
结语
虚拟货币的法律风险已从单一的技术应用争议演变为覆盖刑事、金融、税务等多领域的复合型监管难题。我国目前虽没有出台专门的“虚拟货币法”，但也以“强势监管政策+现有法律适用”的模式构建起了一套虚拟货币监管体系，该体系通过司法解释与典型案例不断细化规则，形成对虚拟货币相关行为的全链条规制。对于市场主体而言，唯有主动拥抱合规、远离灰色地带，才能在技术创新与法律风险之间找到平衡点。建议各方密切关注政策动向，必要时寻求专业法律支持，以应对不断变化的监管环境。
